检警共建“大控方”格局

——侦查监督与协作配合机制建立与推行纪实

一项机制的建立会对工作产生什么影响？会给社会带来哪些变化？会在我国法治建设进程中留下怎样的一笔？

2021年10月31日，最高人民检察院、公安部联合印发《关于健全完善侦查监督与协作配合机制的意见》（下称《意见》），要求进一步完善侦查监督与协作配合机制，并就设立侦查监督与协作配合办公室（下称“侦监协作办公室”）作出专门规定。

这份《意见》甫一“诞生”，“侦查监督与协作配合”“新型检警关系”便成为司法理论与实务界关注的热点。那么在司法实践中，这项机制是否充分释放出了制度红利？又彰显出怎样的司法效能？

深化改革：落实以审判为中心的务实之举

党的十八大以来，呼格吉勒图案、聂树斌案、念斌案等冤错案件相继被改判，以往办理刑事案件“公安做菜、检察端菜、法院吃菜”的格局亟须改变。党的十八届四中全会提出“推进以审判为中心的诉讼制度改革”，备受司法理论界、实务界乃至社会各界的共同关注。

以审判为中心，实质上是以庭审为中心。也就是说，司法机关收集、审查认定的一切证据，都要在法庭上通过质证才能作为定案的依据。这也意味着，办案质量能否经得起庭审检验，关键在于证据是否合法、全面、客观。

推动建立侦查监督与协作配合机制，协同构建以证据为核心的刑事指控体系，被认为是检警机关落实以审判为中心的诉讼制度改革要求的重要措施。

时间回溯至《意见》印发前。2021年上半年，最高检第一检察厅与公安部法制局联合组成调研组，先后赴海南、湖南、江苏等地，就侦查监督与协作配合工作进行调研。在深入总结调研成果的基础上，最高检、公安部经过会商，联合印发了《意见》，对健全完善监督制约机制、协作配合机制和信息共享机制等，明确了14项具体任务。

《意见》出台后不久，健全完善侦查监督与协作配合机制被写入《“十四五”平安中国建设规划》，并被列为中央全面依法治国委员会部署的2022年度工作任务。

“这项工作是贯彻习近平法治思想的重要举措，事关构建规范高效的执法司法制约监督体系，是为今后深化司法体制改革、完善相关立法积累经验、奠定基础的大事。”最高检领导多次强调，并明确要求各级检察院将此作为刑事检察的基础性工作力促落实。

据统计，《意见》印发实施一年多来，全国各地检察机关、公安机关联合设立侦监协作办公室4320个。从侦监协作办公室设立的范围和场所看，大多数地方主要依托公安机关执法办案中心或法制部门设立，而福建、浙江、山东、江西、广东、广西、云南、河北等地市、县级检察院根据自身实际，还同时在海关、边检部门以及海警机构的法制部门或执法办案管理中心设立了侦监协作办公室。

协作配合：共同做优刑事“大控方”

侦查监督与协作配合机制的建立，是检警共同做优刑事“大控方”，推动实现刑事案件办理质效提升的切入点和突破口。

在浙江省金华市婺城区，周某某纠集多名社会闲散人员形成犯罪集团，利用被害人急需资金的心理，以快速放款为诱饵吸引被害人，再以“行规”等名义诱骗被害人以超高利息借款，并使其以实际借款的双倍金额签订空白借款合同。如果被害人归还本息不及时，周某某便指使犯罪集团成员采取喷油漆、贴大字报等方式，逼迫被害人还款。当被害人还款后，周某某便隐瞒实际出借的本金数额以及被害人已偿还部分欠款的事实，向法院提起民事诉讼。

婺城区侦监协作办公室主动介入后，根据取证情况提出补充侦查建议52条。此后，周某某等9人诈骗、催收非法债务案的侦查工作取得重大突破，犯罪事实从1个罪名16起追加至2个罪名64起，被害人增加36人，追加同案犯8人……

“我最初在辩护意见中想提‘自首’，后来与当事人沟通后改提‘认罪认罚’……”该案一名犯罪嫌疑人的辩护律师告诉记者。虽并未多言，但他还是表达了对检警协作补充侦查事实与证据的认可。

以个案为突破口，开展类案监督，在各地全面推进侦查监督与协作配合机制中愈发普遍。

2021年3月1日起施行的刑法修正案（十一）新增了袭警罪，有人拍手叫好，也有人心存隐忧。福建省厦门市检察院在梳理全市案件情况时发现，2021年厦门市袭警案件存在执法不规范问题。

“我们立即对袭警案件和相关警情进行审查、分析，针对袭警犯罪刑事打击面泛化的问题，通过侦监协作办公室提出，应准确把握袭警案件刑事追究与行政处罚的界限，并建议厦门市公安局提升袭警案件的审查层级。”厦门市检察院第一检察部副主任郑焱燕告诉记者。

厦门市公安局及时将袭警案件的刑事立案和对袭警犯罪嫌疑人采取刑事拘留的审核权提升至该局，对16起袭警案件的刑事立案和7名犯罪嫌疑人刑事拘留的呈请不予审核通过，袭警案件执法规范性得以有效提升。

“袭警罪的立法本意不是将刑事处罚作为维护警察执法权威的唯一手段。对此，我们与检察机关迅速达成共识，明确在办理袭警案件时应当全面审查、谨慎入罪，及时纠正了执法活动中的认识偏差。”厦门市公安局法制支队副支队长李汀告诉记者。

据统计，2022年，全国检察机关依托重大疑难案件听取意见等机制，适时介入案件21万件，同比上升26.6%。

在指控犯罪过程中，检察机关与公安机关目标高度一致。除了协作配合及时解决案件办理中的认定难等问题外，健全双向协同与制约机制亦十分关键。

公安机关对检察工作的促进，同样看得见、摸得着。在一次检警联席会议上，湖南省公安厅反映部分地方检察机关在政法跨部门大数据办案平台应用、地域管辖认定、受理案件及提前介入四个方面存在11个具体问题。

结合这些问题，湖南省检察院及时下发通知，规范全省检察机关网上跨部门平台推送法律文书工作，协助公安机关提升工作考评质量。针对地域管辖认定方面存在的问题，湖南省检察院明确要求，针对把握不准的个案，应及时请示上级院进行研究、予以明确。

砥砺前行：在既有框架内不断创新

一年多来，全国人大代表，河北省邢台市律师行业党委副书记、河北齐心律师事务所主任齐秀敏持续关注河北多地的侦监协作办公室工作进展。“多地在既有制度框架内，创新举措不断。”齐秀敏代表告诉记者。

在河北省定兴县，侦监协作办公室成立之前，定兴县公安局刑警大队办理刑事案件实行“分片式”（即刑事案件侦办根据区域划分）。

“由于刑事案件类型较多，不同案件侦查取证特点不同，‘分片式’侦办不利于提升办案质效。”来自定兴县侦监协作办公室的公安机关联络员主动找到检察官，表示想和检察官共同研判侦查“专业化”分工的可行性，即一类案件由公安机关一个专门团队进行侦查办理。

定兴县检察院与县公安局召开侦查监督与协作配合联席会议。

经深入研判，2022年4月11日，定兴县公安局刑警大队城区中队调整为侵财案件办理一队，固城中队调整为侵财案件办理二队，李郁庄中队调整为反诈中队，东落堡中队调整为侵权案件办理中队。

“作出调整后，定兴县没有出现公安机关复议、复核案件，也没有出现公诉案件被法院改变定性或判决无罪情况。”定兴县检察院检委会专职委员梁雪松介绍。

在河北省大名县，侦监协作办公室成立以前，案件繁简分流主要在检察环节开展。依托侦监协作办公室，大名县将刑事案件繁简分流工作关口从检察环节前置至公安环节。在完善了危险驾驶罪等轻罪案件繁简分流标准后，检警机关围绕适用速裁程序、简易程序、普通程序3个类别，从源头对案件实行繁简双层甄别过滤。

大名县检察院检察长郑雁冰此前在侦查监督部门工作多年，他向记者分享了工作心得：“侦查监督与协作配合就像一枚硬币的两面，当协作配合较为顺畅时，侦查监督工作也会进展得更为顺利。”

事实上，办案与监督相辅相成、不可偏废。重办案，监督就会落空；轻监督，办案就会受阻。那么，从全国来看，检察监督质效如何？不妨从这组数据略窥一二：2022年，全国检察机关监督侦查机关立案3.7万件、撤案4.6万件，同比分别上升48.1%和57%。

采访中记者了解到，在实现“驻下来”的基础上，如何推动侦监协作办公室深入“用起来”，检察机关仍在不断探索。

“我们针对侦监协作办公室运行情况进行了多次调研，深入总结。对于基层院在实践中遇到的问题，我们及时指导其因时因势调整工作思路。”河北省检察院常务副检察长梁红继表示。

新时代的检警关系是有理有节的监督制约关系，更是有来有往的协作配合关系。对于检察机关来说，如何与公安机关遵循侦查规律，共同构建“在协作中监督、在监督中协作”的侦查监督与协作配合新模式，在打击犯罪与保障人权的“大控方”理念下提升办案质效，是推动侦查监督与协作配合机制全面展开中不断努力的方向。