“我的工作思路其实只有一条，那就是从群众的利益出发，唯有如此才能实现行政检察监督最优解。”
谦逊、儒雅，话语温和又循循善诱，这是房伟留给记者的第一印象。房伟是河南省郑州市检察院第七检察部主任，获评2021年度全国检察机关优秀办案检察官称号。
见到房伟时，他正在为一起土地执法查处领域行政非诉执行监督案件忙活着。“这个违法占地行政处罚案件是自然资源部门主动通报给检察院的，被处罚人破坏了50余亩土地，自然资源部门申请强制执行时，法院认为行政处罚有瑕疵拟裁定不予执行，我想看看有没有更好的解决办法，督促相关当事人尽快恢复土地耕种条件。”房伟说。
把矛盾真正化解，才是工作应该追求的终极目标
在房伟看来，行政检察工作的目标并不在于办理了多少案件，能把那些纠缠了多年的矛盾真正解决，实现行政争议的实质性化解，才是行政检察官应该努力的方向。
他向记者讲述了一起历时22年的土地行政纠纷监督案。
1998年，河南省巩义市某村委会将原系田某柱承包的半亩地调整给田某威（村委会有记录）。由于田某威当时未与村委会签订土地承包合同，故田某柱原来与村委会签的土地承包合同仍然有效。后两家因这半亩地的权属发生纠纷并诉诸法院。法院根据田某柱与村委会签订的土地承包合同把土地确权给了田某柱。田某威不服，将镇政府诉至法院，请求根据村委会记录为其颁发土地承包经营权证书，并赔偿经济损失2万元。因本案属复议前置情形，田某威诉讼期间申请撤诉。复议机关因已启动法律程序不予受理，田某威以相同事实和理由再次起诉，法院以重复起诉为由判决驳回起诉，二审、再审法院均维持原判。田某威不服，向检察机关申请监督。
受理该案后，房伟对案件进行认真审查后认为，田某威未与村委会签订土地承包合同，不符合颁发土地承包经营权证的条件，故该案不符合监督条件。案件本可以就此结案，但房伟了解到田某威与田某柱本系同族亲属，只因为半亩地两家反目成仇。“如果能找出妥善解决问题的办法，就不至于让两家结成‘死疙瘩’。”房伟萌生出了一定要把矛盾彻底化解的决心。
为了解开症结，在尊重各方意愿的情况下，房伟一面与镇政府、村委会召开行政争议实质性化解协调会，牵头镇政府、村委会，共同协商和解方案；一面做好对申请人的释法说理工作，促使和解方案获得申请人的认可。最终，该案所涉镇政府、村委会、申请人三方当事人，在平等自愿、自主协商的基础上达成和解协议。村委会承诺在申请人所在组为其解决一处半亩适合耕种的土地并为其办理土地承包经营权证，申请人明确表示息诉罢访。
从群众的利益出发，才能实现检察监督的最佳效果
“他很能干，善于做行政检察工作，工作也很有思路。”郑州市检察院副检察长范俊这样评价房伟。
“我的工作思路其实只有一条，那就是从群众的利益出发，唯有如此才能实现检察监督的最佳效果。”
2018年，郑州市某局发现某投资有限公司（以下简称“某公司”）未经批准擅自占用30.108亩土地建房，受到行政处罚。某公司因对行政机关作出的行政处罚决定不服，向郑州市政府提出行政复议申请。2019年1月，郑州市政府作出行政复议决定，维持行政机关作出的行政处罚决定。某公司不服，诉至法院。法院经一审、二审、再审驳回其诉讼请求。某公司遂向检察机关申请监督。
该案交到房伟手中时，已经过了数道司法程序。某公司负责人李某早已精疲力尽，但还是“咽不下这口气”，坚称自己对该30余亩土地拥有合法的使用权。
审查完案件材料后，房伟认为，该案涉及的行政行为和法院的判决均无问题，但因涉及民营企业，他并没有简单地作出结案处理。接下来，他多次与市、县、乡三级政府部门座谈，查明13年前某公司与当地政府签订的征地协议确实是250亩，包含了案涉地块，但由于土地指标受限，最终仅有210余亩获批，案涉土地未取得土地使用权证，行政机关作出的行政处罚符合法律规定。
为实质性化解该行政争议，房伟多次对李某释法说理，指出其诉求虽然符合情理，但不符合法律规定，并明确指出企业只有依法完善用地手续才是解决问题的根本所在。
此外，房伟还了解到，某公司因非法占用耕地数量较多，李某被公安机关以涉嫌非法占用农用地罪立案侦查，并被移送审查批捕。于是，房伟又将该案存在的行政争议实情及时告知基层检察院办案人员，并建议基层院办案人员贯彻最高检关于民营企业家涉嫌犯罪“依法可捕可不捕的不捕，可诉可不诉的不诉”精神，审慎作出决定。基层检察院经认真审查，对李某作出了无逮捕必要不捕决定，最大限度减少了企业损失。最终，某公司对检察机关所做的工作表示充分认可，自愿撤回监督申请，表示服判息诉，并积极申请新的用地手续，本案行政争议也得以实质性化解。
不怕麻烦自找苦吃，才能真正体味行政检察的价值所在
在领导和同事们的眼中，房伟在办案过程中经常是“不怕麻烦自找苦吃”，这一点，在他办理的前文所述那起违法占用耕地行政非诉执行监督案件中得到充分体现。
郑州市某区为国家级开发区，近年来由于基建项目较多，很多建设工地挖出的土方无处堆放。某村村民马某看上了这门“生意”。2016年3月，马某以种树的名义跟村委会租用了一片50余亩的沟地，在未取得合法用地手续的情况下，主动联系附近的建设工地，允诺他们交钱后将土方堆到沟地里。日积月累，该地逐渐形成了两处20余米高的小土山，夏天杂草丛生，冬天尘土飞扬，既污染环境，又无法耕种。2020年11月，该区自然资源和规划局在巡查时发现了违法占地情况，经调查认定，两处堆土违法占用耕地20.7亩、其他土地33.7亩，遂对马某作出罚款31.9万元的行政处罚，并责令其对非法占用的土地恢复原状。处罚到期后，马某既未履行，也未申请复议和提起诉讼，该局于是向法院申请强制执行。区法院经审查认为，该宗土地原状为深沟，考虑到修复合理性的问题，不宜再恢复成原来的深沟状态，故认为该《行政处罚决定书》存在处罚内容不具体、不具有可执行性的问题，拟不支持全部强制执行申请。区自然资源和规划局遂依据检察机关与自然资源部门建立的行政执法与行政检察衔接工作机制，将该案通报给区检察院和市检察院，希望检察机关依法监督。房伟知悉该情况后，迅速召集区检察院行政检察部门负责人分析研判，启动案件受理程序，并多次到现场勘察情况，与自然资源部门座谈沟通。经审查，马某在非法占地现场堆放的两处堆土中，一处上面还架设有国网电力的高压输电基塔，另一处原为10米左右深的沟地，两处堆土附近还有天然气管网和菜地，距离村民生活区也不远。因此，若要求马某恢复土地原状至深沟状态，显然不切实际。
“两处堆土违法占用了宝贵的土地资源，自然资源部门作出行政处罚是没有问题的，但是行政处罚内容确有瑕疵，一旦法院裁定不予执行，自然资源部门只能撤销原处罚决定重新作出处罚。除去留给被处罚人的60天复议期限和6个月诉讼期限，以及将来3个月重新申请强制执行的期限，这样算下来该违法占地问题又得搁置将近1年无法处理。”房伟认为，该案不能再搁置下去了，当下“最重要的是做好被处罚人的释法说理工作，争取让他自行清理，将这个行政争议实质性化解掉，落实最严格的耕地保护制度”。
在房伟的指导下，区检察院举行公开听证会，某区自然资源和规划局负责人、被处罚人和区法院代表均到场参加公开听证。3位参会的人民监督员经讨论均认为该案行政争议应尽快化解，行政处罚应尽快执行到位，不宜再拖下去。“违法占用耕地不是小事，而且如果不抓紧自行清理，将来的处罚会更重，执行成本会更高。”会议间隙，房伟和同事们再次对马某释法说理。在权衡利弊后，马某认识到了自身错误行为的严重性，当场表示将抓紧清理堆土，尽快恢复耕种。
听证会结束后，房伟又指导区检察院向区法院和自然资源部门分别发出检察建议，一方面向法院指出案涉行政处罚的罚款部分事实清楚、适用法律准确、内容具体，法院应予裁定执行；另一方面指出自然资源部门的行政处罚存在机械执法问题，今后要兼顾行政行为的合法性和合理性，进一步规范执法行为。法院和自然资源部门均采纳了检察建议。随后，房伟和同事们再次约谈马某，敲定清理的时间和细节；为了处理堆土上的高压输电基塔，房伟和同事们又协调自然资源部门、电力部门等现场勘测，设立高压输电基塔保护区域，在确保基塔安全的前提下将两处违法占地堆土全部清运、平整完毕。
看到被违法占用的耕地已恢复成绿油油的油菜田，自然资源部门的负责同志动情地说：“非常敬佩检察机关为推进该案争议化解、处罚内容执行到位作出的沟通与努力。监督案件文书易作，但争议实质化解难为。在这起案件中检察官可以说是自找麻烦、自讨苦吃，承担了很多工作。这种担当与负责，既为政府解决了难题，又为国家保护了耕地。”
“虽然对该案付出了比正常工作量多几倍的努力，但看到问题能得到实质性解决、耕地得到了恢复，我们虽累却满足。只有不怕麻烦自找苦吃，才能真正体味行政检察工作的价值所在。”房伟说。
（本报记者刘立新 通讯员周庆华 赵利君）
